Welthandel oder Moral?

… zu dieser Frage diskutierten für AgrarDebatten Prof. Dr. Brümmer und Prof. Dr. Spiller des Departments für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung der Universität Göttingen.

Prof. Spiller machte den Anfang. Prof. Brümmer reagierte.

Wer hat euch mit seinen Argumenten überzeugt? Gibt es Punkte, die in der Debatte vergessen wurden? Meldet euch zu Wort in den Kommentaren. Wir sind gespannt!


Prof. Spiller:

Plädoyer für eine stärkere Berücksichtigung ethischer Aspekte im Welthandel

  

Der freie Welthandel gerät unter Druck. Ein neuer populistischer Protektionismus erstarkt, wie er etwa von Donald Trump mit seinem „America first“ vorangetrieben wird. Hier werden in erster Linie klassische Arbeitsplatzargumente vorgebracht. Aber auch auf der anderen Seite des politischen Spektrums werden Handelsabkommen wie TTIP (Transatlantisches Freihandelsabkommen) oder CETA (Wirtschafts- und Handelsabkommen EU-Kanada) abgelehnt, z. B. von den Grünen und weiten Teilen der SPD. Hier steht besonders der race to the bottom im Vordergrund, ein Dumpingwettbewerb zu Lasten von Sozial-, Umwelt- und Sicherheitsstandards. Chlorhühnchen, Gentechnik in der Landwirtschaft oder Hormonfleisch lassen grüßen. In dieser Zwickmühle verliert der Welthandel derzeit weltweit an gesellschaftlicher Legitimität. Es bedarf daher neuer Ideen, um nicht das Kind mit dem Bade auszuschütten.

Ein wichtiger, bisher aber kaum beachteter Ansatzpunkt für eine Fortentwicklung des Welthandelsregimes könnte die sog. Robbenentscheidung der WTO (World Trade Organization) sein: Im Jahr 2014 hat das WTO-Schlichtungsgremium (der sog. Appellate Body) in einem bisher nur von Insidern diskutierten Schiedsspruch das Importverbot der EU für tierschutzfeindliche Robbenprodukte, die auf grausame Tötungen der Robben zurückgehen, grundsätzlich gerechtfertigt. Dieses Urteil ist deshalb spannend, weil es sich beim Tierschutz um ein sogenanntes Prozessmerkmal handelt. Prozessmerkmale haben auf die direkte Produktqualität und die gesundheitliche Unbedenklichkeit keinen wissenschaftlich messbaren Einfluss. Bisher war es so, dass im Welthandelssystem der WTO nur dann Importbeschränkungen verhängt werden durften, wenn von den Produkten selbst nachweisbare Gefährdungen ausgehen. Deshalb hat die EU zum Beispiel bei Chlorhühnchen und Hormonfleisch mit ihrem Importverbot gegen die WTO-Regeln verstoßen, weil durch die Produkte selbst keine Gefahr für die menschliche Gesundheit nachgewiesen werden konnte. Die EU bezahlt deshalb seit Jahren Vertragsstrafen und muss an anderer Stelle Kompensationen gegenüber den USA leisten. Einfuhrbeschränkungen verstoßen immer dann gegen die WTO-Regeln, wenn sie sich nur auf Bedingungen des Herstellungsprozesses beziehen, diese aber am Endprodukt nicht mehr feststellbar sind.

Zielrichtung dieser WTO-Regelung war es in der Vergangenheit, versteckten Protektionismus der Länder zu verhindern. Allerdings gibt es zwei Ausnahmen von diesem Grundsatz in Art. XX des GATT-Vertrages der WTO: Wenn es um nachweisbare Tierschutzprobleme im Sinne von Gefährdungen der Tiergesundheit geht oder wenn die öffentliche Sittlichkeit durch einen Import gefährdet wird.

Die Bedeutung des Robbenurteils der WTO liegt darin, dass hier weltweit erstmals der Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und damit moralische Bedenken der Gesellschaft als Begründung für eine tierschutzbezogene Handelsbeschränkung anerkannt wurden. Diese Entscheidung eröffnet als Präzedenzfall Optionen für supranationale Maßnahmen bei weiteren Produkten, deren Herstellungsprozesse auf moralische Bedenken der Gesellschaft treffen. In den letzten Jahren wird z. B. zunehmend über Themen wie Kinderarbeit oder Sklavenarbeit diskutiert. Die Entscheidung des WTO-Schlichtungsgremiums könnte einen Paradigmenwandel im Welthandelsregime einleiten – auch wenn noch viele Details offen sind. Möglicherweise könnte sich die Akzeptanz des Welthandels in Europa wieder verbessern, wenn es gelingt, einen Dumpingwettbewerb durch bestimmte von der hiesigen Gesellschaft stark abgelehnte Produktionsprozesse einzugrenzen. Dies könnte durch WTO-konforme Importverbote oder durch eine verpflichtende Kennzeichnung (eine Art Warnlabel) geschehen.

Es könnte also beispielsweise sinnvoll sein, dass die EU ein Importverbot für Eier aus konventioneller Käfighaltung verhängt. In der EU ist die klassische Käfighaltung bereits seit 2012 verboten. Viele Verbraucher haben diesen Fortschritt noch gar nicht wahrgenommen, weil immer noch Käfigeier importiert werden, insbesondere für Fertigprodukte und die Gastronomie, bei denen der Konsument keine Informationen über die Produktionsweise hat. Dies führt aufgrund der Kostenvorteile der Käfighaltung zu Wettbewerbsverzerrungen und zu einer Verlagerung der Tierhaltung in Regionen mit niedrigen Tierschutzstandards, z. B. in die Ukraine. Ein EU-weites Importverbot oder eine Pflichtkennzeichnung auf allen Eierzeugnissen (und nicht nur auf Schaleneiern im Supermarkt) könnten zu mehr Tierschutz und zugleich zu einer Verbesserung der Akzeptanz der zunehmend kritisch betrachteten Nutztierhaltung beitragen.

Allerdings wirft die WTO-Robbenentscheidung einige Fragen auf. Insbesondere bleibt im Urteilsspruch weitgehend unklar, wann eine Gefährdung der sittlichen Ordnung besteht. Was meint moralische Bedenken? Wann ist die sittliche Ordnung der Gesellschaft durch ein Importprodukt gefährdet? Wenn nicht verstecktem Protektionismus Tür und Tor geöffnet werden soll, bedarf es dazu einer neutralen und verlässlichen Messung der moralischen Bedenken einer Gesellschaft. In der Robben-Entscheidung haben WTO-Juristen auf die Entscheidungen der Parlamente, auf Medienberichte und Demonstrationen gegen das Robbentöten verwiesen. Dieses Vorgehen erlaubt allerdings keine nachweisbare und vor allem reproduzierbare Messung der tatsächlichen moralischen Bedenken. Für die globale Akzeptanz solcher Entscheidungen wäre ein systematischeres Vorgehen förderlich.

Hier haben wir in einer aktuellen Forschungsarbeit angesetzt. Ein wichtiges Instrument zur Messung moralischer Bedenken könnten standardisierte, intensive Bevölkerungsbefragungen sein. Im Jahr 2017 haben wir in einer repräsentativen Online-Befragung 1.009 deutsche Bürger zu den moralischen Bedenken bei drei Themen befragt. Die Ergebnisse wurden vor Kurzem in der renommierten Fachzeitschrift Sustainability veröffentlicht.

Pilothaft wurden Robbenprodukte als Vergleichsmaßstab sowie Käfigeier und Kinderarbeit untersucht. Es wurde dazu ein neuer Befragungsansatz entwickelt, der unterschiedliche Komponenten der moralischen Beurteilung eines Themas erfasst. Abbildung 1 zeigt die Ergebnisse in einer Kurzzusammenfassung. Es wird deutlich, dass die Bürger erwartungsgemäß Kinderarbeit besonders problematisch sehen, allerdings etwas unsicherer sind, was ein Importverbot angeht. Die Ablehnung von Käfighaltung wie von Robbenprodukten ist mit kleinen Unterschieden im Detail etwas niedriger, aber ebenfalls sehr hoch. Ein Importverbot wird von rund ¾ der Befragten unterstützt.

Abb. 1: Ergebnisauszüge aus der Pilotstudie zur Messung moralischer Besorgnis

moralconcerns
Quelle: Eigene Erhebung 2017; 1.009 Befragte; Fragen 1-2: Zusammenfassung von „ziemlich besorgt“ und „sehr besorgt“; Fragen 3-6: Zusammenfassung von „stimme zu“ und „stimme voll und ganz zu“

Was folgt daraus? Angesichts der starken Ablehnung der Käfighaltung, die vergleichbar zu Robbenprodukten ist, könnte die EU ein Importverbot für Käfigeier verhängen und versuchen, dieses bei der zu erwartenden Klage mit den großen moralischen Bedenken der Bürger zu begründen. Ein solcher zweiter Pilotfall in einem Testfeld, das im Vergleich zu Robbenprodukten ein wirtschaftlich bedeutendes Thema betrifft, könnte bei Erfolg eine große Signalwirkung für die weitere Ausgestaltung der Welthandelsregeln haben.

Das Thema Kinderarbeit ist komplizierter: Es betrifft gerade die besonders armen Entwicklungsländer. Es ist unklarer, welche Formen von Kinderarbeit, z. B. in Familien in der Landwirtschaft, vielleicht doch zulässig sein sollten. Zudem ist Kinderarbeit in vielen Exportländern selber auch verboten, doch die Kontrolle ist schwierig. Hier könnte eine Pflichtkennzeichnung kombiniert mit neuen Kontrollsystemen sinnvoll sein.

Insgesamt erscheint es zukunftsweisend, die in der Gesellschaft immer wichtiger werdenden ethischen Fragen – und genau darum handelt es sich bei den bisher von der WTO vernachlässigten Prozesseigenschaften – nicht länger aus dem Welthandelsrecht auszublenden. Um nicht dem versteckten Protektionismus Tür und Tor zu öffnen, muss die Messung der moralischen Bedenken weiter verfeinert und später durch eine unabhängige internationale Organisation standardisiert durchgeführt werden. Insgesamt also ein schwieriges Spannungsfeld. Die EU sollte sich im Interesse eines gerechten Welthandels trauen, mit einem Importverbot für konventionelle Käfigeier Fortschritte im WTO-System anzustoßen.

 

Sonntag, W.I., Spiller, A. (2018): Measuring Public Concerns? Developing a Moral Concerns Scale Regarding Non-Product Related Process and Production Methods, in: Sustainability 10 (5): 1-16 (online), DOI:10.3390/su10051375. Download unter: http://www.mdpi.com/2071-1050/10/5/1375

 


Prof. Brümmer:

Warum eine stärkere Rolle für die „öffentliche Sittlichkeit“ das multilaterale Handelssystem bedroht

I. Die Robben-Entscheidung im WTO-Streitschlichtungsverfahren

Die Entscheidung der WTO im Rahmen der Verfahren DS400/401 aus dem Jahr 2014 ist in der Tat in der Öffentlichkeit wenig diskutiert worden – vielleicht auch, weil damals mit der Fußballweltmeisterschaft in Brasilien andere Themen wichtiger erschienen. Dennoch kann die Bedeutung dieses Verfahrens, das den vorläufigen Höhepunkt der Auslegung des Begriffs „öffentliche Sittlichkeit“ in der WTO darstellt, kaum überschätzt werden. Dies liegt daran, dass damit im Grundsatz jede handelsbeschränkende Maßnahme, die an sich nicht mit dem Regelwerk der WTO vereinbar wäre, nach GATT Artikel XX(a) zulässig sein könnte, wenn sie denn notwendig wäre, um die öffentliche Sittlichkeit zu schützen. Dabei ist öffentliche Sittlichkeit nicht mehr als ein Sammelbegriff für „standards of right and wrong conduct maintained by or on behalf of a community or nation“ (§ 6.461 des Streitschlichtungsverfahrens US-Gambling). Ist damit also die Büchse der Pandora geöffnet – kann ein WTO-Mitglied bei geschickter Gesetzesformulierung quasi beliebige Importgüter aus dem inländischen Markt verbannen? Ein möglicher Kandidat wäre dann vielleicht ein Importverbot von Eiern aus Käfighaltung. Entschlösse sich die EU zu einem solchen Schritt, wäre nicht einmal unbedingt mit einem großen Aufschrei seitens der Handelspartner zu rechnen. Dies ist schon allein der relativ geringen Einfuhr von Eiern aus Ländern außerhalb der EU geschuldet – 2017 kam noch nicht einmal ein Prozent der Gesamteinfuhren der EU-Mitgliedstaaten bei Eiern von Handelspartnern außerhalb der EU.

Ganz einfach ist die Rechtfertigung eines Importverbots aufgrund von Artikel XX(a) aber nicht. Zum einen verlangt der Begriff der Notwendigkeit zunächst einmal, dass Beweise für die Gefährdung der öffentlichen Sittlichkeit vorgelegt werden müssen; diese können quantitativer oder qualitativer Natur sein. Auch darf der Eingriff nicht zu beliebiger oder ungerechtfertigter Diskriminierung zwischen Ländern führen, dies ist in der Einleitung zu Art. XX (sog. Chapeau) festgeschrieben. Ich werde im Folgenden aufzeigen, warum diese beiden Bedingungen ein Importverbot für Käfigeier zumindest unter den aktuellen Produktionsbedingungen in EU unmöglich machen.

II. Die grundlegende Problematik der scheinbar objektivierten Messung von öffentlicher Aufregung

Die öffentliche Aufregung muss also vom WTO-Mitgliedstaat in irgendeiner Form nachgewiesen werden. Bei der Robben-Entscheidung wurde weder durch das ursprüngliche Schiedsgericht noch durch das Revisionsschiedsgericht kritisch hinterfragt, ob die von der EU beigebrachten Belege für Schwierigkeiten mit der öffentlichen Sittlichkeit ausreichend waren. Die EU hat zwar im Verfahren Befragungsergebnisse vorgelegt, an deren Neutralität allerdings Zweifel bestehen. Denn ein wenig erinnern Framing und Stichprobenerhebung an die Eurobarometer-Umfragen, bei denen der EU in schöner Regelmäßigkeit die Wichtigkeit der Gemeinsamen Agrarpolitik für die europäischen Bürger bestätigt werden. Aber das Panel verlangt auch gar keinen quantitativen Nachweis, sondern stellt fest, dass „public survey results submitted by the European Union are also informative, although to a limited extent, in demonstrating the EU public concerns“ (Absatz 7.398 in DSU#401). Viel größeres Gewicht legt das Schiedsgericht auf den Gesetzestext selbst und den vorhergehenden Prozess – und dies mit gutem Grund. Eine moralische Grundhaltung mit quantitativen Befragungsmethoden zu erheben und diese Ergebnisse dann allein zur Grundlage politischen Handelns zu machen, erscheint hochgradig gefährlich. In jeder Form der Meinungsbefragung steht letztlich das Abfragen einer individuellen, oft unreflektierten Einschätzung zu einem Thema im Vordergrund – dies drückt ja auch der Begriff der Meinungsumfrage aus. Komplexe Sachlagen, und noch viel mehr moralische Probleme bis hin zum Dilemma, bedürfen hingegen der Diskussion und des öffentlichen Diskurses, um dann in den demokratischen Entscheidungsprozess als eine von vielen Positionen einzufließen. Dies ist ja gerade der Kern einer pluralistischen Demokratie, in der gesellschaftliche Themen immer wieder neu ausgehandelt werden müssen. Aus einem solchen Diskurs kann dann auch eine öffentliche Aufregung konstatiert werden und zur Grundlage des Handels des Gesetzgebers werden, Umfrageergebnisse hin oder her. Eine unmittelbare Ausrichtung dieses Handelns nur an Befragungsergebnissen trüge die Gefahr einer Tyrannei der Mehrheit im Sinne von John Stuart Mill in sich.

Im konkreten Fall der Käfigeier werden die Befragungen aufgrund des zweifelsohne vorhandenen Drucks der sozialen Erwünschtheit zusätzlich erschwert. Wird man heute mit einem Fragebogen zum Thema Tierwohl konfrontiert, dann weiß man ja schon, wo das Kreuzchen hingehört. Ist das nun wirklich ein Ausdruck der Tatsache, dass importierte Käfigeier die öffentliche Sittlichkeit gefährden? Sonntag und Spiller schlagen dazu eine konkrete Skala vor, und stellen fest, dass sowohl das Töten von Robben als auch Kinderarbeit ähnliche Werte auf der Skala erhalten wie Legehennen in Käfigen. Daraus aber ein ähnliches Maß an öffentlicher Aufregung abzulesen, erscheint gewagt. Es ließen sich wohl viele Problemfelder finden, die ähnliche Zustimmungsraten erhielten, ohne dass man hier ernsthaft eine Gefährdung der öffentlichen Sittlichkeit befürchten müsste. Man denke an das Töten von männlichen Küken, um ein anderes Beispiel aus dem Bereich des Tierwohls zu nennen, oder an die Persistenz von Einkommensungleichheit in vielen Ländern – sollte man daher die Einfuhren aus besonders einkommensungleichen Ländern auch gleich mit verbieten?

III. Ist ein Importverbot für Käfigeier ohne ungerechtfertigte Diskriminierung umsetzbar?

Der zweite Schritt, selbst wenn ein gesellschaftlicher Konsens erreicht würde, dass Käfigeier die öffentliche Sittlichkeit gefährden, läge dann in der Prüfung der Notwendigkeit des Eingriffs und seiner diskriminierenden Wirkung. Hier wird dann die Absurdität eines solchen Verbots offensichtlich, denn wie sieht denn die tatsächliche Situation der Eiererzeugung innerhalb der EU aus? Die Agrarzeitung berichtet, dass noch 2014 mehr als die Hälfte der Legehennen in der EU in Käfigen gehalten wurde. Zwar sollten diese mittlerweile alles sogenannte ausgestaltete Käfige sein, aber Käfige bleiben es dennoch. Deutschland hat als eines der wenigen EU-Länder ein verbindliches Enddatum für diese Käfige im Jahr 2025 festgelegt, nicht zuletzt, weil diese Form der Haltung in Deutschland keine große Rolle mehr spielt. Ganz anders in Osteuropa; alle Eier von dort müssten demnach auch dem Handelsverbot unterliegen. Wie dieses Verbot in einem offenen Binnenmarkt ohne Kontrollen an den innereuropäischen Grenzen möglich sein soll, will sich mir nicht recht erschließen. Aber selbst wenn man neue Schlagbäume zwischen Deutschland und Polen errichten könnte, wäre die Sinnhaftigkeit der Maßnahmen nicht gegeben –die Tatsache, dass in Polen noch etliche Legehennen im Käfig stehen, belegt eindeutig, dass hier die öffentliche Sittlichkeit in keiner Weise bedroht ist. Die „öffentliche Sittlichkeit“ im Kontext der Käfigeier ist nichts anderes als eine Chimäre aus verstecktem Protektionismus und einer moralgeladenen Variante des Ökoimperialismus, von deren breiter Verwendung als Rechtfertigung für Importverbote nur dringlich abgeraten werden kann.

Das Schiedsgericht hat durch die Anerkennung von Tierwohlaspekten als Bereich der öffentlichen Sittlichkeit die Büchse der Pandora weit geöffnet. Die Gefahr, dass Protektionismus oder andere politische Ziele unter dem Deckmantel der nur vage definierten „öffentlichen Sittlichkeit“ die Handelspolitik vergiften, ist real. Unsere eigenen Arbeiten deuten darauf hin, dass selbst gesundheitsorientierte Vorgaben durchaus auch protektionistischen Zwecken dienen (Kareem & Brümmer 2018). Es obliegt nun der Verantwortung der WTO-Mitgliedsländer, den Deckel durch einen verantwortungsvollen Umgang mit dem vagen Begriff der öffentlichen Sittlichkeit wieder ein Stück weit zu schließen. Ansonsten droht die Gefahr, das multilaterale Handelssystem, vor allem die Schiedsgerichtsbarkeit der WTO, durch Überladung mit Belangen, die originär nichts mit Handel zu tun haben, zu überlasten und damit letztlich zum Scheitern zu bringen.

Für den konkreten Fall der Käfigeier bleibt festzuhalten: Eine scheinbar objektive Messung von öffentlicher Aufregung widerspricht in vielem dem Diskursgedanken, der für das Funktionieren einer pluralistischen Gesellschaft essentiell ist. Dieser Diskurs sollte in der politischen Arena fortgesetzt werden, denn dort gehört er hin. Dabei sollte auch überlegt werden, mit welchen Instrumenten man dem Ziel, das Wohlergehen von Legehennen zu fördern, am ehesten gerecht werden kann – unter Berücksichtigung aller Kosten und Nutzen.

 

Kareem, F.O. & B. Brümmer (2018). Protecting Health or Protecting Imports? Evidence from EU Non-Tariff Measures International Review of Economics and Finance. International Review of Economics and Finance 53:185-202.

 

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