Ernte 2018: Wie reagiert die Agrarpolitik und wie sind die Beihilfen zu bewerten

Nach der Bestandsaufnahme der Auswirkungen der Dürre auf die Landwirtschaft, analysieren Dr. Sebastian Lakner und Dr. Carsten Holst der Abteilung Agrarpolitik mit diesem Blogpost die Reaktion der Agrarpolitik sowie die versprochenen Beihilfen.

Das Instrument der staatlichen Beihilfen

Wenn das Wetter verrückt spielt, können Bund und Länder grundsätzlich Beihilfen zahlen und zwar auf Grundlage der „Nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse“, die den Vorgaben der „Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014-2020“ (EU Rahmenrichtlinie 204/2014) entspricht. Der Bund oder die Länder können in eigener Zuständigkeit über Zuwendungen entscheiden oder aber die Auszahlung über eine Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarung regeln.

Staubentwicklung
Staubentwicklung bei der Bodenbearbeitung nahe Hann Münden: Bis Anfang September hatte es wenig geregnet                     (Foto: Christian Mühlhausen, http://landpixel.eu)

In der Vergangenheit wurden bereits vereinzelt Entschädigungen vom Staat für Schäden durch Trockenheit oder Hochwasser gezahlt: Im „Jahrhundertsommer“ 2003 wurden Beihilfen in Form von rückzahlbaren Darlehen gewährt (72 Mio. EUR, vgl. FAZ von 2006). Zuletzt wurden 2013 beim Hochwasser an der Elbe und in Bayern Beihilfen gezahlt (18 Mio. EUR für den Bereich Landwirtschaft).

Grundsätzlich sind es laut nationaler Rahmenrichtlinie aber zunächst die land- und forstwirtschaftlichen Unternehmerinnen und Unternehmer selbst, die für ihre betriebsindividuelle Risikovorsorge gegenüber Naturkatastrophen und widrigen Witterungsverhältnissen vorsorgen müssen. Staatliche Zuwendungen sollen im Falle eines regionalen oder nationalen Schadensausmaßes das Krisenmanagements unterstützen. Hieraus lässt sich also kein Rechtsanspruch der Land- und Forstwirtschaft auf staatliche Zuwendungen ableiten. Die Gewährung von Zahlungen erfolgt durch die Bewilligungsstellen nach pflichtgemäßem Ermessen und steht unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel.

Land- und forstwirtschaftliche Unternehmen sollten sich deshalb nicht darauf verlassen, dass staatliche Zuwendungen bei Missernten in jedem Fall zur Auszahlung kommen. Zudem müssen Unternehmen, die sich nicht gegen Schäden durch die häufigsten klimatischen Risiken versichert haben, auf eine Kürzung ihrer individuell berechneten Beihilfe um 50 % einstellen.

Entschädigungen wegen der im Jahr 2018 anhaltenden Dürre können laut nationaler Rahmenrichtlinie nur zur Auszahlung kommen, wenn mehr als 30 % der durchschnittlichen Jahreserzeugung eines landwirtschaftlichen Betriebes verloren gegangen bzw. 20 % des forstwirtschaftlichen Potenzials eines Unternehmens zerstört worden ist. Der Vergleichsmaßstab ist hierbei das „langjährige Mittel“, was entweder als Durchschnitt der letzten drei Jahre oder als der Durchschnitt der letzten fünf Jahre bei Abzug des besten und des schlechtesten Jahres sein kann. Die Dürre 2018 betrifft die Landwirtschaft in ganz Deutschland, was die Ergebnisse des Ernteberichts, den Bundesministerin Klöckner am 22.08.18 in Berlin präsentiert hat, zeigen. Wir hatten in unserem letzten Blogbeitrag die Ergebnisse vorgestellt und analysiert.

Die Forderungen des Bauernverbands

Bereits im Juli forderte der Deutsche Bauernverband (DBV) pauschal 1 Mrd. Euro an staatlichen Beihilfen (siehe Tagesspiegel vom 30.07.2018). Unklar ist allerdings die Berechnung dieser Summe. Recht schnell wurde auch Kritik von verschiedenen Seiten geäußert und diskutiert, ob die Gesellschaft die Kosten dieses Ertragsverlustes tragen soll, oder ob die Dürre als „normales Ereignis“ betrachtet wird, dass die Landwirtinnen und Landwirte in ihre betriebliche Risikokalkulation einbeziehen müssen.

Selbst innerhalb des Deutschen Bauernverbandes kritisierte der Regionalverband Nordostniedersachsen (Landkreise Uelzen, Lüneburg und Lüchow-Dannenberg) die Forderungen aus der Bundesspitze nach Steuergeldern zur Entschädigung der Ernteausfälle. Der agrarpolitische Sprecher der FDP-Fraktion im Niedersächsischen Landtag, Hermann Grupe, betonte laut top agrar: „Nothilfen müssen die absolute Ausnahme sein, um ernsthaft existenzgefährdeten Betrieben im Notfall unter die Arme zu greifen“.

Aus dieser kontrovers geführten Debatte lassen sich folgende Fragen ableiten:

  1. Weshalb soll der Staat überhaupt Entschädigungen an landwirtschaftliche Betriebe wegen auftretender Dürreschäden zahlen?
  2. Bis zu welchem Grad müssen landwirtschaftliche Betriebe Dürreschäden als betriebliches Risiko ansehen und selbst tragen?
  3. Sollen Betriebe mit außergewöhnlichen Schäden im existenzbedrohenden Umfang bevorzugt staatliche Zahlungen erhalten?

Zu 1: Wetterrisiken fallen normalerweise in den Bereich der betrieblichen Risikovorsorge. Erst wenn außergewöhnliche Wetterereignisse auftreten, die von Versicherungen nicht mehr versichert werden können, da sie großflächig und gleichzeitig auftreten, ergibt sich für die Politik die Frage, ob eingegriffen werden sollte.

Die Landwirtschaft ist von der diesjährigen Dürre flächendeckend, jedoch regional in unterschiedlichem Maße betroffen. Doch Wetterabhängigkeit allein kann kein Argument für staatliche Entschädigungszahlungen sein. Bei ausbleibendem Schnee beherbergen Wintersportorte weniger Gäste und der Umsatz von Eisdielen fällt bei einem verregneten Sommer niedriger aus. Dennoch wurde noch nie öffentlich über entsprechende staatliche Entschädigungszahlungen für diese Wirtschaftszweige diskutiert.

Landwirtschaftliche Produktionsprozesse unterliegen einem vergleichsweise langfristigen Planungshorizont: Die konkrete Anbauplanung liegt zeitlich so weit von der Realisierung von Erträgen und Erlösen entfernt, dass Landwirte eigentlich keine Möglichkeit haben, ihre Planung an den Witterungsverlauf anzupassen. Aussaat, Düngung und auch Pflanzenschutz waren in diesem Jahr bei Getreide schon (weitestgehend) abgeschlossen, als die außergewöhnliche Trockenheit einsetzte und die Schädigung der Kulturen absehbar wurde. Möglichkeiten zur Anpassung der speziellen Produktionsintensität an die Trockenheit waren zu diesem Zeitpunkt nicht mehr gegeben. Aber auch das ist objektiv betrachtet kein hinreichendes Argument für eine staatliche Entschädigung, denn die Auswirkungen einer Dürre stellen an sich kein Marktversagen dar.

Greift der Staat aber doch in diesen Markt mit Entschädigungszahlungen ein, ist diese Entscheidung als rein politisch-normative einzustufen. Doch Fehlanreize sollten dabei unbedingt vermieden werden. Durch ein (zu) hohes Volumen an Beihilfen bei dieser Dürre würden Planungsentscheidungen im Vertrauen auf die zukünftige Gewährung staatlicher Entschädigungen getätigt werden. Der Anreiz zur eigenen betrieblichen Risikovorsorge gegenüber Witterungseinflüssen würde hierdurch gesenkt werden.

Zu 2: Nicht jeder kleine Schaden durch Trockenheit muss vom Staat erstattet werden. In Abhängigkeit von normalen Ertragsschwankungen muss man in der Landwirtschaft mit schlechten Jahren rechnen. Wenn die Politik beschließt, dass Beihilfen mögliche Schäden ersetzen sollen, wäre es sachgerecht, wenn einzelbetrieblich nur der Teil der Schäden ersetzt würde, der über einen normalen zu erwartenden Schaden hinaus geht. Es wäre beispielsweise denkbar, den langjährigen Standardfehler zu schätzen (in der Abbildung haben wir dies mit Ertragsdaten seit 1991 durchgeführt) und den Anteil der über diesen Schaden hinaus geht, zu ersetzen. Nimmt man die Ertragsdaten im Bundesdurchschnitt, so sähe der Teil der zu ersetzenden Schäden wie folgt aus:

Bildschirmfoto 2018-09-24 um 15.17.32

Mehr als die Hälfte des Minderertrags würde bei den vier dargestellten Kulturen über das die gewöhnliche Schwankungsbreite hinausgehen, mit denen landwirtschaftliche Betriebe üblicherweise rechnen müssten.

Doch betriebsindividuelle Erträge werden häufig viel stärkeren Schwankungen als die hier dargestellten nationalen Durchschnittswerte unterliegen. Demzufolge ist bei einzelbetrieblicher Betrachtung von größeren Standardfehlern auszugehen und eine Erstattung würde dieser Logik folgend nur bei weit unterdurchschnittlichen Erträgen in Frage kommen. Fehlende einzelbetriebliche Datenverfügbarkeit und -überprüfbarkeit lassen diese Vorgehensweise aber ungeeignet für die Ermittlung individueller Schadenshöhen erscheinen. Fehlanreize wären nicht auszuschließen, wenn im Vorfeld klar wäre, dass der Staat Schädigungen ausgleichen würde, die über den jeweiligen Standardfehler hinausgehen.

Zu 3: Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wird schon der größte Teil des Budgets über die Direktzahlungen pauschal als Einkommensstützung gezahlt. Ob einzelne Betriebe bzw. Betriebsinhaber in besonderem Maße auf diese Subventionszahlungen angewiesen sind oder nicht, wird im Gegensatz zur Gewährung von Leistungen der Sozialpolitik überhaupt nicht überprüft, d.h. andere Einkommens- oder Vermögenswerte innerhalb landwirtschaftlicher Haushalte werden bei den Direktzahlungen nicht berücksichtigt. Wenn also staatliche Beihilfen zur Entschädigung von Dürreschäden fließen, sollte zumindest in nachvollziehbarer Weise die Prüfung erfolgen, ob der Betrieb in seiner Existenz gefährdet ist oder ob der Betriebsinhaber tatsächlich bedürftig ist.

Bernhard Brümmer verweist im Wirtschaftsdienst auf die unterschiedlichen Implikationen, welche die Förderkriterien „Existenzgefährdung“ von Betrieben oder die „Bedürftigkeit“ von Haushalten hätten. Während die „Existenzgefährdung“ eher darauf abzielt, wirtschaftliche Akteure im Sektor zu halten, steht bei der „Bedürftigkeit“ die sozialpolitische Motivation im Vordergrund.

 

Die Reaktion des BMEL

Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner (CDU) reagierte zunächst zurückhaltend auf die Forderungen des DBV und erklärte, auf Grundlage des diesjährigen Ernteberichts über mögliche Entschädigungszahlungen zu entscheiden. Am 22. August 2018 stufte sie die Dürre zum „Wetterereignis von nationalem Ausmaß“, eine Voraussetzung zur Gewährung von Beihilfen des Bundes (siehe Pressemitteilung des BMEL).

Sie kündigte staatliche Beihilfen von Bund und Ländern in Höhe von insgesamt maximal 370 Mio. EUR an. Die Gewährung der Beihilfen ist wie folgt strukturiert:

  1. Antragsberechtigt sind nur Betriebe, die einen Minderertrag von mehr als 30 % ihrer durchschnittlichen Jahreserzeugung nachweisen können.
  2. Eine Auszahlung erfolgt nur, sofern der Betrieb in „seiner Existenz bedroht“ ist. Eine entsprechende Verwaltungsvorschrift zur Prüfung dieses Kriteriums soll bis Mitte September vorliegen. Das BMEL schätzt, dass ca. 10.000 Betriebe Beihilfen erhalten werden.
  3. Es sollen nur 50% des errechneten finanziellen Schadens mit staatlichen Beihilfen entschädigt werden.

Die beiden letzten Kriterien sind in dieser nationalen Umsetzung strenger gefasst als dies die EU-Agrarrichtlinie zunächst vorgibt, die eine Auszahlung von bis zu 80% des Schadens unabhängig von der Existenzgefährdung erlaubt.

Darüber hinaus können Landwirte auf Antrag fällige Steuerzahlungen und Zahlungen für Sozialversicherungen stunden lassen. Bund und Länder verhandeln derzeit über die Nutzung von Ökologischen Vorrangfläche zu Futterzwecken und die landwirtschaftliche Rentenbank bietet zinsverbilligte Darlehen für dürregeschädigte Betriebe an.

Bewertung der Beihilfen

Politisch betrachtet scheint Julia Klöckner zunächst einen Kompromiss zwischen einer pauschalen und flächendeckenden Förderung und einem vollständigen Verzicht auf staatliche Beihilfen gefunden zu haben. Eine „Bedürftigkeitsprüfung“ soll vor der Auszahlung erfolgen und die Schäden werden nur zum Teil ausgeglichen.

Bereits in unserem letzten Beitrag haben wir gezeigt, dass die Mindererträge je nach Region und Betriebstyp unterschiedlich ausfallen und bisher auch unklar ist, wie hoch die ökonomischen Schäden überhaupt sind. Die Erzeugerpreise für Getreide sind gegenüber den Vorjahren angestiegen, sodass hierdurch der dürrebedingte Ernteverlust bei Ackerbaubetrieben zum Teil kompensiert werden konnte. Bei Veredlungsbetriebe führen die höheren Futtermittelpreise aber zu einer geringen Rentabilität, da sich der Erzeugerpreis für Schlachtschweine aktuell nur auf einem unterdurchschnittlichen Niveau bewegt. Bei Milchviehbetrieben trifft die Dürre zudem auf eine ökonomisch angespannte Gesamtlage Viele Betriebe sind in den letzten Jahren durch einen zwischenzeitlich gesunkenen Milchpreis in finanzielle Schwierigkeiten geraten. Neben geringen Liquiditätsreserven ist der Zukauf von Gras- oder Maissilage bei flächendeckender Futterknappheit schwierig und vergleichsweise teuer, weil überregionaler Handel mit entsprechenden Transportkosten verbunden wäre. Politisch gesehen gibt es also normative Argumente für einen staatlichen Eingriff, die allerdings gesamtwirtschaftlich eine Entschädigung keineswegs objektiv rechtfertigen.

Insgesamt bleiben Fragen offen

  1. Bisher ist ungeklärt, wie die die Existenzgefährdung der Betriebe geprüft werden soll. Laut einem Entwurf BMEL für eine Verwaltungsvorschrift, der top agrar vorliegt, wird von einer Existenzgefährdung ausgegangen,

wenn unter Berücksichtigung eines zumutbaren Eingriffs in das Betriebs- und Privatvermögen oder unter Aufnahme eines größeren banküblichen Kredites ohne abgezinsten Zuschuss und nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist“.

Sollten diese Kriterien bei der Antragsprüfung zur Anwendung kommen, prognostiziert Bernhard Brümmer eine extrem aufwändige Verwaltung von Staatsbeihilfen. Viele Sonderfälle wie Betriebsteilungen, -neugründungen oder die Bewertung von Betrieben mit verschiedenen Standorten werden die Antragsbearbeitung erschweren. Eine transparente Vorgehensweise, welcher Betrieb eine Entschädigung erhält und welcher nicht, wird es vermutlich nicht geben.

  1. Das BMEL geht von vermutlich 10.000 betroffenen Betrieben in Deutschland aus. Vermutlich handelt es sich bei dieser Zahl nur um eine grobe Schätzung. Was passiert, wenn nach dem oben skizzierten Verfahren ermittelte Schadenssumme 370 Mio. EUR ausgeschöpft ist? Wird nach dem „Windhund-Verfahren“ gezahlt oder wird proportional bei allen Antragstellern gekürzt? Hier sind nicht nur potenziell Betroffene, sondern auch die Öffentlichkeit an mehr Details interessiert.
  2. Die grundsätzliche Frage, in welchen Fällen der Staat mit Beihilfen in das Marktgeschehen eingreifen soll und in welchem Maße landwirtschaftliche Unternehmen selbst Vorsorge treffen müssen, ist nicht objektiv zu beantworten. Laut Nationaler Rahmenrichtlinie können nur in Ausnahmefällen Entschädigungen ausgezahlt werden. Wann der Staat zu diesem politischen Instrument greift, ist auch mangels vergleichbarer flächendeckender landwirtschaftlicher Schadensereignisse in den letzten 15 Jahren nicht konkret festgelegt. Zukünftig werden die von Norbert Hirschauer und Oliver Mußhoff auf diesem Blog angesprochenen Rücklagen oder Versicherungslösungen vermutlich in der politischen Diskussion eine wichtigere Rolle spielen.

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Gedanken zu „Ernte 2018: Wie reagiert die Agrarpolitik und wie sind die Beihilfen zu bewerten

  1. Die Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014-2020 ist keine EU-Richtlinie, sondern eine Rahmenregelung. Die Rahmenregelung legt allgemeine Kriterien fest, anhand derer die Kommission die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt bewertet und ermöglicht es den Mitgliedstaaten, sich auf die Genehmigungspraxis der Kommission einzustellen. (Grabitz/Hilf/Nettesheim/von Rintelen AEUV Art. 42 Rn. 62; Pressemitteilung der europäischen Kommission v. 25.06.2014).

    Zu finden ist sie im Amtsblatt der Europäischen Union, 1.7.2014, C204
    Hier der Link:
    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2014:204:FULL&from=DE

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