Staatliches Tierwohlkennzeichen und Unionsrecht

ein Kommentar von Prof. Dr. José Martínez, Institut für Landwirtschaftsrecht, Universität Göttingen


Das Bundeslandwirtschaftsministerium plant derzeit die Einführung eines staatlichen Tierwohlkennzeichens. Es soll durch ein eigenes Gesetz zur Einführung und Verwendung eines Tierwohlkennzeichens (Tierwohlkennzeichengesetz – Tier WKG) mit einer dazugehörigen Verordnung im Herbst 2019 in Kraft treten [1].

Das staatliche Tierwohllabel wird keine Haltungskennzeichnung sein. Die durch das Kennzeichen bestätigten Anforderungen sollen anhand von ressourcen-, management- und insbesondere tierbezogenen Kriterien bestimmt werden. Geplant ist eine dreistufige Labelung:

Die Kriterien der Eingangsstufe sollen bereits deutlich über die derzeitigen gesetzlichen Mindeststandards hinausgehen, danach folgen eine mittlere Stufe mit einem Auslaufbereich für die Tiere sowie eine Premium-Kennzeichnung. Die Zulassung der Kontrollstellen soll der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) übertragen werden.

Vorweg ist festzustellen, dass die Verortung der Regelung in einem eigenen Kennzeichnungsgesetz nur als Notlösung gewertet werden kann.

Eine kohärente Lösung würde durch eine Integration im Tierschutzgesetz erreicht werden.“

Das stößt jedoch auf politischen Widerstand,weil aufgrund des derzeitigen gesellschaftlichen Drucks das BMEL befürchten muss, durch eine Änderung des Tierschutzgesetzes eine unkontrollierbare Reformdiskussion zum Tierschutzrecht auszulösen.

Ein derartiges Tierwohlkennzeichengesetz ist unionsrechtskonform, wenn es selbst und die derzeit entwickelten Durchführungsverordnungen folgende Rahmenbedingungen beachten: Ausgeschlossen ist zunächst eine Einbeziehung von Eiern sowie Geflügelfleisch. Hierzu liegen bereits EU Vermarktungsnormen als abschließende Vorschriften für eine tierschutzbezogene Produktetikettierung vor, die weitere staatliche Kennzeichnungen ausschließen.

Jenseits dieses begrenzten Sektors ist zu prüfen, ob die Kennzeichnung nicht sekundärrechtlich harmonisiert ist. Nur soweit keine abschließende Regelung auf Unionsebene besteht, steht dem nationalen Gesetzgeber die konkurrierende Regelungskompetenz nach Art. 2Abs. 2 Satz 2 AEUV zu.

In diesem Fall ist die Lebensmittelinformations-Verordnung (LMIV) einschlägig, die seit 2014 gilt. Sie folgt dem Konzept der Vollharmonisierung, so dass staatliche Ergänzungen nur möglich sind, wenn sie ausdrücklich durch die Öffnungsklausel ermöglicht werden (Art. 38 Abs. 1 LMIV). Eine derartige Öffnungsklausel findet sich in Art. 39 LMIV.  Danach können die Mitgliedstaaten (…) „Vorschriften erlassen, die zusätzliche Angaben für bestimmte Arten oder Klassen von Lebensmitteln vorschreiben“, wenn einer der genannten vier Gründe (Gesundheitsschutz, Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Schutz von gewerblichen und kommerziellen Eigentumsrechten) vorliegt. Zwar fehlt der ausdrückliche Bezug auf den Tierschutz, jedoch wird der Verbraucherschutz genannt, der ein tragender Pfeiler bei der Begründung staatlicher Kennzeichnungspflichten ist. Dieser Grund „Verbraucherschutz“ muss im Lichte der Querschnittsklausel „Tierschutz“ aus Art. 13 AEUV gelesen werden. Nach Art. 13 AEUV trägt „die Union und die Mitgliedstaaten den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen in vollem Umfang Rechnung“. Dadurch ist eine erweiterte Auslegung des Konzepts „Verbraucherschutz“ im Sinne eines Schutzes des Verbrauchers im Hinblick auf tierwohlrelevante Informationen möglich. Damit kann Art. 39 Abs. 1 LMIV so verstanden werden, dass es Kennzeichnungen zulässt, soweit dadurch dem Informationsbedürfnis des Verbrauchers über die tierwohlgerechte Haltung entsprochen wird. Als zusätzliche Voraussetzung fordert die LMIV, dass die Mehrheit der Verbraucher diesen Informationen wesentliche Bedeutung beimisst (vgl. Art. 39 Abs. 2 LMIV). Hiervon ist wohl auszugehen.

Zur Überprüfung der Voraussetzungen sieht Art. 45 LMIV ein Melde- und Genehmigungsverfahren vor, so dass die Einführung eines staatlichen Labels notifizierungspflichtig wäre. Das gilt auch, soweit das Label ausschließlich innerstaatliche Produkte betrifft.

Weitere Voraussetzungen ergeben sich daraus, dass die Kennzeichnungen „warenverkehrsrelevant“ sind. So ist daher aufgrund der Harmonisierung grundsätzlich der unmittelbare Rückgriff auf den Maßstab der Grundfreiheiten ausgeschlossen. Jedoch muss auch die sekundärrechtliche Harmonisierung die Wertungen der Grundfreiheiten berücksichtigen. Dabei sind Kennzeichnungserfordernisse ein typischer Beispielsfall für produktbezogene Regelungen. Daher haben die Entscheidungen des Gerichtshofs aus der „Vor-Keck-Ära“ hier unverändert Gültigkeit. Kennzeichnungen stellen damit eine Verletzung der Warenverkehrsfreiheit dar, wenn sie sich nicht durch einen Zweck rechtfertigen lassen, der im Allgemeininteresse liegt und den Erfordernissen des freien Warenverkehrs vorgeht. Insbesondere müssen sie daher gegenüber Waren aus dem EU-Ausland diskriminierungsfrei gehandhabt werden. Das Labelsystem muss auch für Produkte aus dem EU-Ausland offen stehen. Ansonsten würde Deutschland anderen mitgliedstaatlichen Produkten den Zugang zu diesem Qualitätskriterium, den das Label nachweist, diskriminierend und damit unionsrechtswidrig verschließen. Allerdings muss dieser Zugang auf eine freiwillige Teilnahme der ausländischen Produkte beschränkt bleiben. Eine Verpflichtung zur Teilnahme von EU-ausländischen Produzenten indes überdehnt die Öffnungsklausel des Art. 39 Abs. 1 LMIV. Diese Privilegierung von EU-ausländischen Produkten ist, als Folge des Maßstabs der sog. Inländerdiskriminierung, unbedenklich.


[1] Der Entwurf ist einsehbar unter: https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/GlaeserneGesetze/Referentenentwuerfe/TierWKG.pdf?__blob=publicationFile

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