Zur Abschaffung der Tierschutz-Verbandsklage in NRW


– ein Kommentar von Prof. Dr. José Martínez, Institut für Landwirtschaftsrecht, Universität Göttingen


Die NRW- Landesregierung (CDU/FDP) hat das im Jahre 2013 eingeführte Verbandsklagerecht in NRW [1] mit Wirkung zum 31.12.2018 auslaufen lassen. Das Ende eines befristeten Gesetzes ist zunächst keine Nachricht wert, hat doch der Gesetzgeber mit der Befristung des Gesetzes, der sog. Sunset-Gesetzgebung, ein mittlerweile übliches Instrument der parlamentarischen Selbstkontrolle genutzt, das der Qualität der Gesetzgebung dienen soll.

Im vorliegenden Fall ist dieses Auslaufenlassen aber aus folgenden Gründen bemerkenswert:

Das Ende der Tierschutz-Verbandsklage unterbricht eine durchgängige Entwicklung hin zu einer bundesweiten Einführung des Verbandsklagerecht für den Bereich Tierschutz.

Nach Bremen im Jahr 2007 [2] führten 2013 auch Hamburg [3], Nordrhein-Westfalen [4] und das Saarland [5] die Tierschutz-Verbandsklage ein; 2014 folgten Rheinland-Pfalz [6] und Schleswig-Holstein [7], im Mai 2015 Baden-Württemberg [8] und 2017 schließlich Niedersachsen [9].

Die Einführung einer solchen Verbandsklage wurde in den Bundesländern mit dem Ziel begründet, die als defizitär beurteilte Durchsetzung des Tierschutzes gerade im Bereich der Intensivtierhaltung und der Tierversuche zu verbessern.

Zum Ende des Geltungszeitraums sollten die Wirkungen des Gesetzes evaluiert werden. Da allerdings bis Ende 2018 kaum eines der bei Gericht anhängigen und seitens der Tierschutzverbände eingereichten Klageverfahren eröffnet beziehungsweise entschieden worden war, konnte man auf die Begründung der NRW-Landesregierung gespannt sein. Sie fiel leider wenig überzeugend aus:

„Insbesondere lässt sich anhand der sehr geringen Anzahl von sieben der auf Grundlage des TierschutzVMG NRW erhobenen Klagen, über welche die Gerichte überwiegend noch nicht entschieden haben, eine positive Bewertung der Wirkungen des TierschutzVMG NRW nicht herleiten. Angesichts dessen hat sich die bei der Schaffung des TierschutzVMG NRW bestehende Befürchtung einer Klagewelle nicht bestätigt. Andererseits deutet die sehr geringe Anzahl von Klagen darauf hin, dass sich ein etwaiger Dissens zwischen Vollzugsbehörden und Tierschutzvereinen über grundsätzliche Fragen zur Auslegung und Anwendung des Tierschutzrechtes in der Regel einvernehmlich klären lässt, ohne dass es einer weiteren gerichtlichen Klärung im Wege der Verbandsklage bedarf.“ [10]

Die Beurteilung der Wirksamkeit einer Klageart anhand ausschließlich quantitativer Elemente ist aus verschiedenen Gründen völlig haltlos. Zum einen kann die mangelnde Inanspruchnahme kein Grund sein, eine Rechtsschutzmöglichkeit abzuschaffen: Die Klage gegen den Bundespräsidenten beim Bundesverfassungsgericht ist in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewandt worden, ohne dass jemals jemand ernsthaft auf die Idee gekommen wäre zu sagen, sie sei überflüssig. Entscheidend kann nur die Frage sein, ob die Klageform erforderlich ist, um die Erosion rechtstaatlicher Standards zu verhindern. Kriterien für diese Erosion sind Rechtsschutzlücken oder aber die Durchbrechung rechtstaatlicher Strukturen wie das staatliche Gewaltmonopol.

Und hier kommt das Thema „Stalleinbrüche durch Tierschutzverbände“ ins Spiel:

Die Rechtsprechung des LG Magdeburg und des OLG Naumburg[11] hat die Rechtfertigung derartiger Stalleinbrüche durch den Notstand u.a. auf die Fälle begrenzt, in denen eine rechtzeitige gerichtliche Kontrolle nicht möglich ist. Ohne ein Verbandsklagerecht haben Tierschutzorganisationen nur die Möglichkeit, bei Staatsanwaltschaften Anzeigen zu erstatten. Die Möglichkeit der Anzeige bei der Staatsanwaltschaft oder alternativ bei der Polizei ist aus mehreren Gründen unzureichend: Die Staatsanwaltschaft ist nur für Straftaten zuständig, aber die wenigsten Zuwiderhandlungen gegen das Tierschutzrecht stellen Straftaten dar. Auch reicht für die strafrechtliche Verfolgung ein Verstoß nicht aus. Dem Täter muss vielmehr eine persönliche Schuld in Form von Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden. An diesem Punkt sind in der Vergangenheit viele Strafanzeigen gescheitert.

Staatsanwälte sind zudem häufig mit dem Tierschutzrecht nicht vertraut und müssen sich mit großem zeitlichen Aufwand in die Materie einarbeiten. Hinzu kommt, dass die Aufgabe der Staatsanwaltschaft lediglich die Strafverfolgung zur Ahndung vergangenen Unrechts ist, nicht aber die Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse für die Zukunft. Die Abschaffung der verwaltungsgerichtlichen Verbandsklage erweitert damit die Möglichkeiten der Gerichte, bei Stalleinbrüchen einen gerechtfertigten Notstand mangels effizienter Rechtsschutzmöglichkeiten anzunehmen. Sie ist damit Wasser auf die Mühlen derjenigen Tierschützer, die sich zu solchen Gewaltaktionen legitimiert sehen. Diese Straftaten erodieren aber wiederum das staatliche Gewaltmonopol und damit ein zentrales Strukturmerkmal unseres Rechtstaates. Schon allein aus dem Grunde ist die Aufrechterhaltung einer Verbandsklagemöglichkeiten zwingend geboten.

Zum anderen ist die Aussage der Landesregierung, die geringe Anzahl von Klagen lasse darauf schließen, dass „ein etwaiger Dissens zwischen Vollzugsbehörden und Tierschutzvereinen über grundsätzliche Fragen zur Auslegung und Anwendung des Tierschutzrechtes in der Regel (sich) einvernehmlich klären lässt“[12], kaum an Zynismus zu übertreffen.

Nicht gesagt wird, dass die Verbandsklage vor allem eine kaum messbare, aber deutlich spürbare präventive Wirkung hat.

Wenn die Veterinärämter einen gerichtlichen Rechtsschutz fürchten müssen, treffen sie Entscheidungen unter sorgfältigerer Abwägung der relevanten Belange, wodurch bestehende Abwägungs- und Vollzugsdefizite abgebaut werden. Das ist keine Besonderheit der Veterinärämter in Deutschland, sondern eine allgemeine Weisheit des Verwaltungsrechts, wonach die Qualität des Verwaltungsverfahrens in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Tiefe der gerichtlichen Kontrolle steht.

Schließlich ist die Entscheidung der Landesregierung gesellschaftspolitisch kritisch zu hinterfragen:

Seit Ende des Kalten Krieges ist in Europa das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft im Lichte einer Forderung nach Partizipation durch die Integration zivilgesellschaftlicher Akteure, insbesondere von NGOs, in die staatlichen Verfahren neu definiert worden. Dieser neu geschaffene Aktionsradius der NGOs wird nunmehr wieder zurückgenommen; man spricht bildlich von den „shrinking spaces“. [13] Diese Entwicklung, die in osteuropäischen Staaten besonders deutlich wird, schwappt nunmehr auch in die politische Diskussion nach Deutschland über. So fordern die Justizminister der Länder eine Begrenzung der Umweltverbandsklage, zugleich wird von einzelnen Parteien die Gemeinnützigkeit der Deutschen Umwelthilfe (DUH), deren Klagen zu den Diesel-Fahrverboten geführt haben, in Frage gestellt. Die NGOs sind zwar sicherlich nicht unangreifbar und auch das Partizipationsgebot kann hinterfragt werden.

Wenn aber die einzige Reaktion des Staates auf die von den NGOs aufgezeigten Defizite die Beschränkung des Aktionsradius der NGOs ist, dann ist dies ein Alarmzeichen für unseren demokratischen Rechtstaat.


[1]Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine vom 25. Juni 2013 (TierschutzVMG NRW), GV. NRW. S. 416.

[2]Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine vom 25. September 2007 (TSVbklG), GBl. S. 317.

[3]Hamburgisches Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (Hamburgisches Tierschutzverbandsklagegesetz) vom 21. Mai 2013 (HmbTierSchVKG), HmbGVBl. S. 247.

[4]s. Fn. 1.

[5]Gesetz über das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzverbände (Tierschutzverbandsklagegesetz) vom 26. Juni 2013 (TSVKG), Amtsbl. I S. 268.

[6]Landesgesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzvereine vom 3. April 2014 (TierSchLMVG), GVBl. S. 44.

[7]Gesetz zum Tierschutz-Verbandsklagerecht vom 22. Januar 2015 (SchlHTierSVbKlG), GVOBl. Schl.-H. S. 44.

[8]Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzorganisationen vom 12. Mai 2015 (TierSchMVG), BGl. S. 317.

[9]Gesetz über Mitwirkungs- und Klagerechte von Tierschutzorganisationen (TSchKG ND) vom 21. April 2017, Nds. GVBl. 2017, 108.

[10]s. Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur-und Verbraucherschutz des Landtags Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Evaluation des Gesetzes über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte der Tierschutzverbände 2018, S. 13.

[11]LG Magdeburg, Urt. v. 11.10.2017, Az. 28 Ns 182 Js 32201/14; OLG Naumburg, Urt. v. 22.02.2018, Az. 2 Rv 157/17.

[12]s. Fn. 1

[13]Krumbeinin SWP-Aktuell 47, Juli 2016: Menschenrechte in Bedrängnis, S. 2 f.

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