Trägt die EU-Agrarpolitik zur Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft bei und schützt sie Biodiversität?

Ein Beitrag von Dr. Yves Zinngrebe, Abteilung für sozial-ökologische Interaktionen in Agrarsystemen und Dr. Sebastian Lakner, Thünen Institut für Ländliche Räume.

Diese Fragen waren Inhalt zweier Studien, die in Juli und August publiziert wurden. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist weltweit eine der größten Agrarpolitiken, die mit jährlich ca. 55 Mrd. EUR bisher hauptsächlich auf Einkommens- und Produktivitätsziele sowie auf die Versorgungssicherheit ausgerichtet war. Seit 1992 wurden eine Reihe von Reformen durchgeführt, die mehr Umweltmaßnahmen in die GAP einführten, allerdings stagniert diese Entwicklung zu mehr Umwelt seit mindestens 15 Jahren. Die letzte GAP-Reform 2013 begann zwar ambitioniert, allerdings erwies sich das Kernelement dieser Reform, das sog. „Greening“ als wenig effektiv, ineffizient und in der Praxis für viele Betriebe als kompliziert und schlecht umsetzbar. Gleichzeitig zeigen eine Reihe internationaler Studien wie die des internationalen Klimarates (IPCC) oder des internationalen Biodiversitätsrates (IPBES), dass gerade in den Bereichen Klimaschutz und Schutz der Biodiversität der Handlungsdruck in der Agrarpolitik gestiegen ist. Wir haben daher untersucht, ob der Reformvorschlag der EU-Kommission für die GAP nach 2020 den Herausforderungen der Nachhaltigkeit gerecht wird. Die Studie wurde Anfang August im Fachmagazin Science veröffentlicht und es wurden fünf Kritikpunkte identifiziert:

Als grundlegendes Problem stellen wir fest, dass die GAP keine klaren, kohärenten Ziele vorgibt. Es gibt die ursprünglichen agrarpolitischen Ziele der EU aus den Römischen Verträgen (1957), die aktuell im Vertrag zur Funktionsweise der EU (2009), in Artikel 39 zu finden sind und daher nach wie vor Gültigkeit besitzen. Die klassischen GAP-Ziele sind hauptsächlich auf Einkommen, Produktivität und Marktstabilität ausgerichtet. Im aktuellen Reformvorschlag 2018 nennt die EU-Kommission zusätzliche neue Ziele der GAP, die Nachhaltigkeit, Klimaschutz, Biodiversität und den ländlichen Raum umfassen. Allerdings sind diese Ziele auf einige Teilaspekte reduziert und werden nicht kohärent mit den klassischen GAP-Zielen in Beziehung gebracht. Des Weiteren werden aktuell allein 60% der GAP-Ausgaben für das Einkommensziel (A) verwendet, während die drei Umweltziele (D, E und F) zusammen nicht mal 20% der Ausgaben ausmachen (siehe Abbildung 1). 

Abbildung 1: Instrumente und Budget-Anteile in Relation zu den neuen GAP-Zielen 
Quelle: 
eigene Berechnung, siehe Pe’er et al. 2019

Eine interdisziplinäre Expertenevaluierung zeigt inwieweit die GAP Beiträge zu den UN Nachhaltigkeitszielen, den sog. Sustainable Development Goals (SDGs) leistet, die derzeit definieren, was unter „Nachhaltigkeit“ zu verstehen ist. Die Literatur zeigt, dass die GAP nur zu zwei SDGs (SDG 1 Reduktion von Armut und SDG 2 Reduktion von Hunger) Beiträge leistet, während die Leistung der GAP zu anderen relevanten SDGs eher gering ist. Insofern zeigt die Studie, dass die GAP im Bereich Nachhaltigkeit deutlichen Handlungsbedarf hat. In dem derzeitigen Vorschlag der EU-Kommission soll es zukünftig Mitgliedsstaaten überlassen werden, inwieweit Nachhaltigkeitsziele aufgegriffen und priorisiert werden, was im schlechtesten Fall zu einer schwachen Umsetzung führen kann.

Im Gegensatz zu den Nachhaltigkeitszielen steht das Fortbestehen der Direktzahlungen. Die Direktzahlungen wurden mit der MacSharry-Reform 1992 zunächst eingeführt, um die landwirtschaftlichen Betriebe für die Absenkung der Garantiepreise zu entschädigen. Die Direktzahlungen werden heute proportional zur Fläche eines Betriebes gezahlt. Allerdings stellt sich die Frage, mit welcher Begründung diese Übergangszahlung weiter fortgesetzt wird. Es fehlt aktuell der wissenschaftliche Nachweis, dass landwirtschaftliche Haushalte im Durchschnitt ärmer sind als andere gesellschaftliche Gruppen. Gleichzeitig verzerren die Direktzahlungen die Bodenmärkte und unterstützen Landeigentümer, die jedoch nicht automatisch immer die Landbewirtschafter sind.

Verschiedene Ansätze diese Direktzahlungen an Nachhaltigkeitsziele zu koppeln (z.B. Greening, Cross-Compliance), haben keine sichtbaren Verbesserungen der Nachhaltigkeit bewirkt. Daher erwarten wir auch nicht, dass eine erneute Kopplung der Direktzahlung an Nachhaltigkeitsziele hier eine maßgebliche Verbesserung erzielen wird. Im Gegensatz zur Forderung der Gesellschaft nach einer nachhaltigen GAP ist bislang unklar, wie das erneute Festhalten an den Direktzahlungen zu rechtfertigen ist. 

Ein weiteres Charakteristikum der GAP sind die beständig wechselnden Begrifflichkeiten. Periodische Reformen der GAP erneuern den Instrumentenmix sowie damit verbundene Terminologie und administrative Prozesse. Dies führt bei allen beteiligten Akteuren zu Lernprozessen, Zeitaufwand und damit verbundenen Transaktionskosten. Die ständigen Änderungen von Regeln in Verwaltung und bei Kontrollen sowie das sich beständig ändernde Fachvokabular bei gleichzeitig fehlender Wirksamkeit führt bei vielen Beteiligten zu Frustration. Die Studie zeigt einen Literaturüberblick, welche Maßnahmen tatsächlich zu gesellschaftlichen Leistungen wie dem Schutz der Biodiversität beitragen. 

Der EU finanzierte Eklipse-Mechanismus hat das Ziel, den Wissensaustausch von Wissenschaft und Politik sowie anderen Akteuren zu verbessern. In unserem Eklipse-Expertenbericht untersuchen wir deswegen, wieso effektive Maßnahmen im Rahmen des „Greenings“ vom politischen Prozess und den Landwirten ausgewählt werden. Greening koppelt 30% der Direktzahlungen an Umweltauflagen, unter anderem ökologische Vorrangflächen zum Schutz der Biodiversität. Bereits in den politischen Verhandlungen zwischen EU-Organen werden Auflagen für effektive Maßnahmen, wie Landschaftselemente, Brachen oder Pufferstreifen systematisch abgeschwächt. Mitgliedsstaaten wählen Maßnahmen tendenziell eher nach bürokratischer Umsetzbarkeit, Passfähigkeit mit bestehenden Agrarpraktiken sowie politischer Akzeptanz aus, als nach Wirksamkeit hinsichtlich Biodiversität. Ebenso bevorzugen Landwirte die Maßnahmen, die besser zu ihrem bisherigen Konzept der Landbewirtschaftung passen. In anderen Worten – ohne einen spürbaren Umschwung in der politischen Orientierung werden auch die Effekte ausbleiben.

Eine effektive Methode zum Schutz der Biodiversität: Eine Brache bei Bad Düben, Sachsen  (Foto: S. Lakner)

Die Agrarpolitik stellt mit etwa 38% des EU-Haushaltes die mächtigste Maßnahme einer unter Brexit und Finanzkrise schwächelnden EU. Agrarland stellt über 50% der EU-Fläche dar und ist somit für die Bereitstellung von vielen ökologischen und kulturellen Leistungen bereit. Die beinhaltet sowohl ökologische Leistungen wie Lebensräume von Insekten und Wasserqualität, aber auch kulturelle Leistungen, wie Erholung und Tourismus. Im Gegensatz zu dieser breiten Relevanz für die Gesellschaft wird die Agrarpolitik maßgeblich von wenigen, gut organisierten Interessengruppen bestimmt. Politische Entscheidungen werden von Agrarministern und umsetzenden Agrarbehörden getroffen während öffentliche politische Debatten oft dieses (wohl bewusst) sperrige Thema umschiffen. Die Wissenschaft kann dazu beitragen, im Rahmen der politischen Debatte durch wissenschaftliche Analysen zu informieren. Die neue EU-Kommission unter Ursula von der Leyen hat im Herbst die Möglichkeit, die Debatte um die GAP-Reform neu aufzunehmen und stärkere Akzente in Richtung Nachhaltigkeit zu setzen – was sie bereits in ihrer Einführungsrede angedeutet hat. Wir hoffen, dass sie den bisherigen Vorschlag kritisch prüft und von überkommenen Politikinstrumenten, wie den Direktzahlungen, Abstand nimmt und stattdessen basierend auf dem vorliegenden Wissen einen ambitionierten und kohärenten Schritt in Richtung Nachhaltigkeit und Biodiversitätsschutz gehen wird.

Quellen:

Pe’er, G., Zinngrebe, Y., Moreira, F., Sirami, C., Schindler, S., Müller, R., Bontzorlos, V., Clough, D., Bezák, P., Bonn, A., Hansjürgens, B., Lomba, A., Möckel, S., Passoni, G., Schleyer, C., Schmidt, J. & Lakner, S. (2019) A greener path for the EU Common Agricultural Policy. Science, 365, 449-451. URL: https://science.sciencemag.org/content/365/6452/449

Brown, C., Kovacs, E.K., Zinngrebe, Y., Albizua, A., Galanaki, A., Grammatikopoulou, I., Herzon, I., Marquardt, D., McCracken, D., Olsson, J.,Villamayor-Tomas, S. (2019). Understanding farmer uptake of measures that support biodiversity and ecosystem services in the Common Agricultural Policy (CAP). Report prepared by an EKLIPSE Expert Working Group. Centre for Ecology & Hydrology, Wallingford, United Kingdom. URL: http://www.eklipse-mechanism.eu/apps/Eklipse_data/website/EKLIPSE_CAP-AgriReport_Final_DigitalVersion.pdf

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